הפקידות: מי מנהל את המדינה בין הבחירות

עמוד השדרה של המנהל הציבורי בישראל הוא חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959, שקבע כלל אחד פשוט: משרה בשירות המדינה מאוישת במכרז פומבי, כדי שהמינוי ייקבע לפי כישורים ולא לפי קרבה. כללי שירות המדינה בדבר מכרזים, בחינות ומבחנים, תשכ"א-1961, מפרטים את ההליך עצמו, פרסום המשרה, ועדת בוחנים ודירוג המועמדים. לצידו עומד חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט-1959, האוסר על עובד מדינה פעילות מפלגתית. הגוף שמפעיל את המערכת הוא נציבות שירות המדינה, היושבת במשרד ראש הממשלה, ובראשה נציב שירות המדינה. לפי מסמך רקע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הועסקו בשירות המדינה כ-82,000 עובדים, מהם כ-2,100 במשרות בכירות, וכ-360 משרות בכירות היו פטורות ממכרז, כאחת מכל שש. בקצה הזה יושבות משרות אמון: מנכ"ל המשרד, לשכת השר, יועצים. אותן בוחר השר עצמו, מינוין נבחן בוועדה מייעצת למינויים בכירים, והן מתחלפות עם החלפת השר. מתחתן יושבת השכבה הקבועה, וזו נשארת. בכל משרד ממשלתי פועלים לצד המנכ"ל שני בעלי תפקידים שאינם כפופים לו מקצועית: החשב, הכפוף מקצועית לחשב הכללי באוצר, והיועץ המשפטי של המשרד, הכפוף מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה. הם אלה שאומרים לשר אין לזה תקציב או זה לא חוקי. מבקר המדינה בודק אותם בדיעבד. ובתקופת ממשלת מעבר משקלה של השכבה הזאת גדל דווקא, משום שממשלה יוצאת מוגבלת בביצוע מינויים בכירים לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ובפועל המדינה ממשיכה לתפקד על מנגנון של פקידים שאיש לא הצביע עבורם.

הוויכוח על הפקידות הוא ויכוח על משמעות הבחירות. הטענה של הדרג הנבחר: הציבור הצביע בעד מדיניות, לא בעד המשכיות. שר נכנס למשרד שאת בכיריו הרכיבו קודמיו, ואת רובם אינו יכול להחליף; יועץ משפטי שאומר לא עוצר יוזמה שהבוחר תמך בה, ואיש לא בחר את היועץ. אם השר נושא באחריות פוליטית לכישלון, מן הדין שיוכל לבחור את האנשים שיבצעו בפועל; במדינות אחרות מתחלפות אלפי משרות בכירות עם חילופי שלטון, ואיש אינו קורא לזה שחיתות. ויותר מכך, מקצועיות אינה ניטרלית: שכבה שגייסה את עצמה במשך עשורים נוטה להשקפה אחת, והמכרז שמור למי שכבר יודע איך נראה מכרז. הטענה הנגדית: חוק המכרזים נחקק ב-1959 בדיוק משום שבשנות החמישים חולקו משרות לפי פנקס מפלגה, ומי שמבקש לפרק אותו מחזיר מציאות שכבר נוסתה כאן. הפקיד הקבוע הוא הזיכרון של המדינה, הוא יודע איך עבד התקציב הקודם ולמה הרפורמה ההיא נכשלה, והוא זה שמבטיח שאזרח יקבל אותו טיפול בלי קשר לשאלה מי ניצח בבחירות. יועץ משפטי שאומר זה לא חוקי אינו חוסם מדיניות אלא מתאר את הדין, ושר שאינו מרוצה יכול לשנות את החוק בכנסת. ואם עם כל חילופי שלטון יתחלפו אלפי בכירים, התמריץ של פקיד צעיר לא יהיה מומחיות אלא נאמנות, והמחיר ייפול על אספקת שירותים שאינה עניין אידיאולוגי כלל. שני הצדדים מצביעים על אותו נתון, אחת מכל שש משרות בכירות פטורה ממכרז, וקוראים אותו הפוך.