השרים והמשרדים: מי מחליט מה

חוק יסוד: הממשלה בנוסחו משנת 2001, השלישי בשם זה אחרי אלה של 1968 ו-1992, נפתח במשפט אחד: הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. משם ואילך הכול טכניקה מדויקת. הנשיא מטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת בתוך שבעה ימים מפרסום תוצאות הבחירות; למורכב ניתנים 28 יום, והנשיא רשאי להאריך בעד 14 יום נוספים; אם נכשל, אפשר להטיל את התפקיד על חבר כנסת אחר, ורוב של 61 חברי כנסת רשאי לבקש מהנשיא להעביר את המנדט למועמד מטעמו. הממשלה קמה רק כשהיא מתייצבת בכנסת, מציגה את קווי היסוד שלה, את הרכבה ואת חלוקת התפקידים בין השרים, ומקבלת הצבעת אמון. מאותו רגע חלה עליה אחריות משותפת בפני הכנסת, ואילו כל שר אחראי בפני ראש הממשלה על התפקידים שהוטלו עליו. שר ממונה על משרד, אך החוק מתיר גם שר בלי תיק וגם שר נוסף באותו משרד; שר אינו חייב להיות חבר כנסת, בעוד ראש הממשלה חייב, ולכל משרד אפשר למנות סגן שר אחד מקרב חברי הכנסת. תקרה למספר השרים נקבעה ב-1992, בוטלה ב-1999, הוחזרה ב-2013 ובוטלה שוב ב-2015. בפועל הושבעה הממשלה ה-37 ב-29 בדצמבר 2022 עם 31 שרים, השנייה בגודלה בתולדות המדינה אחרי ממשלת 2020 שמנתה 34. סמכותו הממשית של שר אינה נובעת כלל מחוק היסוד אלא ממאות חוקים רגילים המפקידים החלטות בידי השר: שר הפנים, שר החינוך, שר האוצר. מעל השרים היחידים פועלות ועדות שרים, ובראשן ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי וועדת השרים לענייני חקיקה, הקובעת את עמדת הממשלה בהצעות חוק פרטיות.

הוויכוח על מבנה הממשלה אינו ויכוח על סעיפים, אלא על מה עושים עם מציאות שבה שום מפלגה לא זכתה מעולם ב-61 מנדטים. מי שמגן על הסדר הקיים אומר: ממשלה בישראל היא בהכרח קואליציה, ותיק שרים הוא המטבע שבו נקנית שותפות. מפלגה שקיבלה עשרה מנדטים מייצגת ציבור שביקש השפעה, והדרך היחידה לתת לו אותה היא לתת לה משרד ולא הבטחה. השרים הם החלק היחיד ברשות המבצעת שהבוחר בחר; אם שר אינו יכול לקבוע את סדרי העדיפויות במשרדו, הבחירה בו הייתה טקס. פיצול משרד או הקמת משרד חדש אינם בזבוז אלא הכרה בכך שתחום שלם, התיישבות, קליטה או מורשת, נבלע קודם לכן בתוך משרד ענק ולא קיבל תשומת לב. ומי שמתנגד אומר: פורום של 31 שרים אינו מקבל החלטות, הוא מאשר אותן. ככל שהשולחן גדל, ההכרעות האמיתיות נודדות לפורומים קטנים שאיש לא בחר ואין עליהם דין וחשבון, והישיבה השבועית הופכת לטקס. משרד שנולד מהסכם קואליציוני חופף לעיתים לחלוטין למשרד קיים, וכששני שרים אחראים לאותו תחום, איש מהם אינו אחראי. לכל משרד נלווים לשכה, יועצים, רכב ותקציב, והמחיר משולם מכספי ציבור שיכלו ללכת לשירות עצמו. ובעיקר: שר שמכהן שנה וחצי עד הבחירות הבאות אינו מספיק ללמוד את משרדו, ובוודאי לא לשנות אותו. שני הצדדים מסכימים על נתון אחד, שהיחס בין מספר השרים למספר חברי הקואליציה בישראל גבוה בהרבה מהמקובל בדמוקרטיות פרלמנטריות בגודל דומה, וחלוקים על מה שהנתון הזה אומר: ייצוג הוגן של שותפות רחבה, או מחיר שהציבור משלם על חולשתן של המפלגות הגדולות.