הצבא והדרג המדיני

העיקרון של שליטה אזרחית בצבא מעוגן בישראל בחוק יסוד: הצבא, שנחקק ב-1976, והוא מן הקצרים שבחוקי היסוד. סעיף 1 קובע כי צבא הגנה לישראל הוא צבאה של המדינה, כלומר של המדינה כולה ולא של ממשלה, מפלגה או תנועה. סעיף 2 קובע כי הצבא נתון למרות הממשלה, וכי השר הממונה על הצבא מטעם הממשלה הוא שר הביטחון. סעיף 3 קובע כי הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי, כי הרמטכ"ל נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון, וכי הוא ממונה בידי הממשלה לפי המלצת שר הביטחון. סעיף 6 אוסר להקים או לקיים כוח מזוין מחוץ לצה"ל אלא על פי חוק. המבנה הזה קובע שרשרת פיקוד אך אינו מפרט מה בדיוק נכלל בסמכות המדינית ומה בסמכות הצבאית, ושתי ועדות נדרשו לגבול הזה. ועדת אגרנט, ועדת חקירה ממלכתית שבחנה את מלחמת יום הכיפורים, הגישה דוח חלקי ב-1 באפריל 1974: היא ייחסה לרמטכ"ל דוד אלעזר אחריות אישית לכשלים בהערכה ובהיערכות והמליצה על סיום כהונתו ועל הדחת בכירים נוספים בצה"ל ובאמ"ן, ואילו לגבי ראש הממשלה גולדה מאיר ושר הביטחון משה דיין קבעה כי אין מקום להסיק מסקנות אישיות, בהסבירה שהיא רואה עצמה חופשית לדון רק באחריות הישירה, ושהאחריות הפרלמנטרית-פוליטית היא שאלה מדינית מובהקת שאינה בתחומה. ועדת וינוגרד, שבחנה את מלחמת לבנון השנייה, הוקמה בהחלטת ממשלה ב-17 בספטמבר 2006 כוועדת בדיקה ממשלתית ולא כוועדת חקירה ממלכתית. דוח הביניים שלה פורסם ב-30 באפריל 2007 והדוח הסופי ב-30 בינואר 2008. היא קבעה כשל כולל וייחסה אחריות במקביל לשלושה: לראש הממשלה אהוד אולמרט, לשר הביטחון עמיר פרץ ולרמטכ"ל דן חלוץ, והציגה את מושג האחריות האישית העקיפה. מאז 1997 נבדק גם מינוי הרמטכ"ל בוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים, הבוחנת טוהר מידות ולא כשירות מקצועית.

המחלוקת אינה על עצם הכפיפות אלא על מה שקורה בתוכה. עמדה אחת גורסת שהכפיפות הפורמלית אינה מספיקה כל עוד הצבא הוא כמעט המקור היחיד של הדרג הנבחר למידע מודיעיני, להערכת מצב ולחלופות מבצעיות. שר או ראש ממשלה שמקבל תמונה מוגמרת ולצידה מסקנה אחת מקבל למעשה החלטה שהוכנה עבורו, וזה, לשיטת מחזיקי העמדה הזו, בדיוק מה שאיתרו שתי הוועדות. המסקנה המתבקשת בעיניהם היא מטה ביטחוני אזרחי מקצועי וחזק, חובת פרוטוקול ותיעוד בדיוני הכרעה, וחקיקה מפורטת יותר שתחלק סמכות ואחריות בין הדרגים במקום שלוש שורות בחוק יסוד. עמדה אחרת גורסת שהסכנה הגדולה היא דווקא מן הכיוון ההפוך: צבא הוא גוף מקצועי שבו מינויים, תוכניות מבצעיות ושיקול דעת בשדה הקרב צריכים להיקבע לפי כשירות ולא לפי קרבה פוליטית, וכי ככל שהדרג המדיני יחדור עמוק יותר לתוך שיקול הדעת המבצעי, כך יגדל הפיתוי למנות ולקדם לפי נאמנות, והמחיר ישולם בחיי אדם. מחזיקי עמדה זו מזכירים שהכפיפות לדרג הנבחר מעולם לא נועדה להפוך את הצבא לכלי של רוב פוליטי, ושהלכת הפקודה הבלתי חוקית בעליל מציבה גבול שגם הדרג המדיני אינו רשאי לחצות. ויכוח נוסף נסוב על ועדות הבדיקה עצמן: יש הטוענים שוועדת חקירה ממלכתית, שמינויה נתון לנשיא בית המשפט העליון ולא לממשלה הנבדקת, היא הכלי היחיד שיש לו עצמאות אמיתית, ומצביעים על כך שוועדת וינוגרד הוקמה בהחלטת ממשלה; ויש הטוענים שדווקא מינוי בידי הדרג השיפוטי מוציא את ההכרעה על אחריות פוליטית מידי הבוחר, ושהמקום הנכון לשפוט ראש ממשלה הוא הקלפי ולא ועדה. שני הצדדים מסכימים על שאלה שנותרה פתוחה מאז 1976: הכפיפות מוגדרת כלפי הממשלה כגוף, בעוד השר הממונה מטעמה הוא שר הביטחון בלבד, וכשראש ממשלה, שר ביטחון וקבינט חלוקים ביניהם, החוק אינו אומר במפורש מי מכריע ובאיזה שלב.