הרשויות המקומיות: השלטון הקרוב ביותר

בישראל פועלות כ-258 רשויות מקומיות: כ-82 עיריות, כ-120 מועצות מקומיות, 54 מועצות אזוריות ושתי מועצות מקומיות תעשייתיות. המסגרת המשפטית ירושה מן המנדט: פקודת העיריות, שנחקקה בנוסחה המקורי ב-1934, ופקודת המועצות המקומיות מ-1941, שעליהן נבנו עשרות חוקים. עירייה מוקמת בדרך כלל ביישוב שמעל 20,000 תושבים, ומועצה מקומית ביישוב שבין 2,000 ל-20,000. עד 1978 בחרו התושבים ברשימה למועצה, והמועצה היא שבחרה את ראש הרשות מתוכה. חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975, שינה זאת: מאז הבחירות של 1978 מצביע התושב בשני פתקים, אחד לרשימה למועצה ואחד למועמד לראשות הרשות. ראש הרשות נבחר בבחירה ישירה; אם אף מועמד לא עבר סף של 40 אחוזים מן הקולות הכשרים, נערך סיבוב שני בתוך שבועיים בין שני המובילים. אחוז החסימה למועצה עומד על 75 אחוזים מן המודד, כלומר מקולות כשרים חלקי מספר מושבי המועצה. הבחירות נערכות אחת לחמש שנים. מערכת הבחירות האחרונה הייתה אמורה להיערך באוקטובר 2023, נדחתה בשל המלחמה, ונערכה ב-27 בפברואר 2024 ב-242 רשויות מתוך 253 שתוכננו; סיבוב שני נדרש ב-35 רשויות ונערך ב-10 במרץ 2024, וב-11 רשויות בצפון ובדרום, שתושביהן פונו, נדחתה ההצבעה לנובמבר 2024. מבחינה תקציבית מתבססת הרשות על ארנונה והיטלי פיתוח לצד העברות מתקציב המדינה דרך משרד הפנים; חלקן של ההכנסות העצמיות בתקציב ירד מכ-60 עד 65 אחוזים בשלהי שנות השמונים לכ-40 אחוזים בשנות התשעים. שר הפנים מחזיק בכלי פיקוח ממשי: במצוקה תפקודית או כספית חמורה הוא רשאי לפזר את המועצה, להעביר את ראש הרשות מתפקידו ולמנות ועדה קרואה שתנהל את הרשות במקומם.

השאלה החוזרת היא כמה עצמאות ראוי לתת לדרג שהתושב מכיר בשמו. הטוענים לביזור אומרים שהרשות המקומית היא זו שמפעילה בפועל את בתי הספר, את שירותי הרווחה, את התברואה, את ועדות התכנון ואת ההיערכות לחירום, ושראש רשות נבחר ישירות ונושא באחריות אישית ברורה, בשונה מחבר כנסת שנבחר ברשימה ארצית. לשיטתם, פיקוח הדוק של משרד הפנים על תקציבים, על חוקי עזר ועל תקנים מעכב יוזמה מקומית, ורשויות שהוכיחו יכולת ניהולית אמורות לקבל מרחב גדול יותר לגבות ולהוציא לפי סדרי העדיפויות של תושביהן. הטוענים לריכוזיות משיבים שהפער בין רשות חזקה לרשות חלשה נובע פחות מאיכות הניהול ויותר מבסיס הארנונה: רשות שבשטחה אזור תעסוקה, נמל או תחנת כוח גובה הכנסות שאין לרשות מגורים בפריפריה סיכוי להגיע אליהן. ביזור בלי מנגנון חלוקה מחדש, לטענתם, אינו מרחיב חופש אלא מקבע פערים בין ילדים באותה מדינה, ולכן העברות המדינה ופיקוח על השימוש בהן הם דווקא כלי שוויון. ויכוח מקביל נסוב על הוועדה הקרואה: יש הרואים בה כלי הכרחי להצלת רשות קורסת ולהגנה על התושבים מפני כישלון פיננסי, ויש הרואים בה ביטול בחירה דמוקרטית בהחלטת שר. מעל הכול מרחפת עובדה שאין עליה מחלוקת: מעמדן של הרשויות המקומיות, סמכויותיהן ומקורות המימון שלהן אינם מעוגנים בחוק יסוד, ואף לא בחוק אחד מקיף אלא בפקודות מנדטוריות שתוקנו עשרות פעמים. לכן מאזן הכוחות בין ירושלים ובין העיר אינו נקבע בהכרעה חוקתית אחת אלא בחקיקה רגילה, בתקנות ובהחלטות תקציב שמשתנות מממשלה לממשלה.